Зауваження і пропозиції до проекту нової редакції Закону України «Про вищу освіту».

 

Президія АН вищої школи України, вивчивши та обговоривши матеріали до проекту нової редакції Закону України «Про вищу освіту», відзначає, що підготовлений законопроект містить низку важливих положень, скерованих на вирішення нагальних проблем і завдань з реформування вищої освіти в Україні.

Зокрема, це стосується:

       підпорядкування всіх ВНЗ Міністерству освіти і науки України (за винятком ЗНЗ в системі Міноборони та структурах зі спеціальним статусом - СБУ, МВС, МЧС тощо);

       відміни рівнів акредитації (І-ІV) та акредитації ВНЗ в цілому;

       відміни напрямів підготовки кадрів;

       ліквідації в структурі вищої освіти освітньо-кваліфікаційного рівня спеціаліста;

       уніфікації типів вищих навчальних закладів: університет, академія, коледж-академія, професійний коледж;

       положення щодо розширення прав автономії і самоврядування ВНЗ;

       положення, згідно якого керівник ВНЗ може безперервно перебувати на посаді не більше двох термінів підряд;

       введення двох наукових ступенів: доктор філософії і доктор наук;

       деяких інших змін.

Але в поданих на обговорення матеріалах окремі запропоновані зміни є такими, що не вирішують багатьох нагальних проблем вищої школи України, а часом чинний закон після внесення змін не тільки не поліпшується, а навпаки погіршується.

Серед основних наших зауважень і пропозицій виокремлюються наступні:

1. Міністерство освіти і науки України за підписом міністра Табачника Д.В. надіслало для обговорення в науково-педагогічних і наукових колективах проект нової редакції Закону України «Про вищу освіту». У супровідному листі №1/9-976 від 08.11.2010 р. зазначається, що основною метою цього законопроекту є не реформування вищої освіти у зв’язку з очевидним падінням її якості і нагальними потребами українського суспільства мати сучасну якісну систему освіти, а лише «…приведення законодавства України в сфері вищої освіти до вимог Болонського процесу…»

Із сформульованої таким чином мети випливає, що або МОН України у вітчизняні вищій школі особливих проблем не вбачає і лише вимоги Болонського процесу спонукають до реформування галузі; або ж, на думку міністерства, українські вчені і педагоги самостійно не спроможні запропонувати щось своє, а тому, як вихід, треба скористатися принципами Болонської декларації.

Поза сумнівом, Болонський процес, у рамках якого формується єдиний європейський освітній простір, є позитивним явищем, а приєднання до нього України – історично вмотивоване. Проте досі в Україні відбувалася переважно «гра в Болонський процес», від якої якість нашої вищої освіти не стала кращою. При цьому у ВНЗ, де начебто щонайсерйозніше поставилися до впровадження болонських принципів, передусім відчутно зросла лише кількість паперової звітності, різноманітних планів, програм, «карток спеціальностей» тощо, які лишень виснажують і озлоблюють викладачів, і так завантажених лекційними годинами у кілька разів більше від їхніх європейських колег.

Відтак брати за самоціль виконання вимог Болонської декларації в українських ВНЗ є недоречним: в Україні є власна специфіка завдань навчально-виховного процесу особливостей культури народу, багатого вітчизняного науково-освітнього і педагогічного досвіду, ментальних якостей тощо (які, слід наголосити, Болонська декларація аж ніяк не заперечує).

Слід пам’ятати і про те, що в умовах єдиного Європейського освітнього простору з’являться сприятливі умови для виїзду високопрофесійних фахівців та талановитих студентів з України на навчання і постійну роботу до розвиненіших країн ЄС з вищим рівнем життя. Український же освітній простір поки що не є привабливим для країн ЄС. Держава мусить готувати ефективні рішення для нейтралізації такої небезпеки.

2. У статті 1 Закону потребує уточнення і конкретизації низка термінів і понять («освітньо-кваліфікаційні рівні», «освітня кваліфікація», «вчений ступінь», «рівень професійної діяльності», «галузь освіти» та «галузь знань», «загальна навчальна компетентність» тощо). Слід уникати термінів, які ніде не визначені, наприклад «інституційна автономія» (ст. 2), «академічна свобода» (ст. 3), «повна вища освіта» (ст. 58), «обсяг освітньої та професійної підготовки кадрів» (ст. 3), «ціннісна орієнтація» (ст. 1, п. 31), «інноваційна діяльність у вищих навчальних закладах», «національна рамка кваліфікацій» тощо.

Підтримуємо виведення із тексту Закону поняття про «базову вищу освіту», яке логічно, але неправильно, асоціюється з уявою про базовий (стосовно чого базовий?) освітньо-кваліфікаційний рівень.

3. Пропонується визначення спеціальності сформулювати так: «спеціальність – складова галузі освіти, яка виокремлена за комплексом знань, умінь і практичних навичок цільового фахового спрямування, що дає можливість особі займатися певним видом діяльності в тій чи іншій сфері матеріального виробництва, культурного та духовного життя».

«Спеціалізація – отримання особою, що навчається, вузькопрофільної фахової підготовки та набуття здатності виконувати специфічні завдання та обов’язки в межах спеціальності».

4. Статтю 5 «Мова навчання у вищих навчальних закладах» доцільно залишити в редакції «Навчання у вищих навчальних закладах здійснюється українською мовою», доповнивши реченням: «При навчанні на комерційних засадах іноземних студентів в установленому порядку можуть використовуватися також інші мови». Це доповнення випливає й із п. 3 ст. 70 Закону.

5. Статтею 6 «Структура вищої освіти»  передбачається підготовка фахівців за освітньо-кваліфікаційними рівнями (молодший спеціаліст, бакалавр, магістр) та освітньо-науковими рівнями (доктор філософії та доктор наук), що, на наш погляд, можна розглядати як псевдо інновацію, яка реально може лише зруйнувати достатньо ефективну національну систему атестації наукових кадрів.

Тим часом у структурі вищої освіти доцільно залишити лише освітньо-кваліфікаційні рівні бакалавра і магістра.

Рівень «молодшого спеціаліста» потребує виключення із структури вищої освіти, бо реально він є рівнем середньої професійної освіти. Освітньо-кваліфікаційний рівень молодшого спеціаліста відповідає вимогам підготовки фахівців для виконання ними виробничих і технологічних функцій. Тому цей рівень доцільно трансформувати до рівня кваліфікованого робітника і вважати його рівнем середньої професійно-технічної освіти, а не освіти вищої.

У зв’язку з цим виникає необхідність поряд з поняттям загальної середньої освіти до тексту Закону ввести і поняття про професійно-технічну освіту. Тому в ст. 1 поняття «про вищу освіту» пропонується доповнити словами «…який ґрунтується на повній загальній або професійно-технічній середній освіті…».

У цьому контексті підтримуємо думку академіка М.З.Згуровського, висловлену в роботі «Болонський процес: головні принципи та шляхи структурного реформування вищої освіти України». – К., 2006. – С. 372.

З тексту ст. 6 та інших статей необхідно вилучити введене без будь-якої потреби поняття про «освітньо-науковий рівень», яке лише вносить плутанину в систему наукових ступенів і освітньо-кваліфікаційних рівнів. У подальших статтях проекту Закону поняття «освітньо-науковий рівень» пов’язується з поняттям «освітньо-наукова характеристика», що також є поняттям вкрай невизначеним.

Прописана в Законі різна процедура здобуття освітньо-кваліфікаційних рівнів «доктор філософії» та «доктор наук» (ст. 7, п.5) та наукових ступенів з такими ж назвами (ст.58) є вкрай некоректним і вносить лише непотрібну плутанину в тіло Закону.

Тому  «доктора філософії» та «доктора наук» слід окреслити як суто наукові ступені і вивести їх із структури вищої освіти. Невдала спроба кваліфікувати їх як «освітньо-наукові рівні» в українських реаліях (значна частина кандидатських і докторських дисертацій захищається в наукових установах) означає автоматичне включення цих установ до сфери вищої освіти, що також зумовлює логічні суперечності у Законі. Порядок присудження цих ступенів має регулюватися окремим законом «Про атестацію наукових кадрів».

6. Згідно до чинного законодавства, «базова» підготовка бакалаврів і магістрів здійснюється практично за однаковими навчальними планами як за змістом (комплексом навчальних дисциплін), так і обсягом навчального навантаження. Таким чином реалізується ідея необхідності забезпечення вимог до «базової» (загальноосвітньої і спеціальної) підготовки бакалаврів, яка одночасно має відповідати й освітньо-кваліфікаційному рівню магістр. Як наслідок, «базова» підготовка бакалавра виявляється неадекватною до скромніших потреб (а це зайві витрати), тим часом як рівень їхньої фахової підготовки стає недостатнім. Тому бакалавр як фахівець стає якимось недонавченим.

Головною причиною тому є відсутність чіткого і зрозумілого визначення, що таке фахівець-бакалавр у структурі освітньо-кваліфікаційних рівнів й у посад між молодшим спеціалістом і магістром.

Ця проблема залишається невирішеною також через невизначеність у системі Міністерства праці й соціальної політики. Як наслідок,  створюються відповідні труднощі з працевлаштуванням бакалаврів, і тому кожен, хто отримав диплом бакалавра, обов’язково намагається отримати диплом магістра чи спеціаліста (хоч держава і суспільство такої кількості магістрів вочевидь не потребують).

Тому у проекті нової  редакції Закону України «Про вищу освіту» необхідно сформулювати чіткі необхідні і достатні вимоги до загально-освітньої і професійної підготовки бакалаврів, їх знань, умінь і навичок.

За колишньої системи освіти це питання розв’язувалося через підготовку фахівців у навчальних закладах зі статусом технікуму, де навчання здійснювалося за окремими навчальними планами незалежно від навчання за освітньо-кваліфікаційним рівнем спеціаліста.

7. У визначенні освітньо-кваліфікаційного рівня «магістр» (ст. 7, п.3) йдеться про завдання і обов’язки інноваційного характеру, що є вкрай неоднозначним, швидше надуманим, ніж зрозумілим.

8. Украй неоднозначним і незрозумілим у визначенні освітньо-кваліфікаційних рівнів молодшого спеціаліста, бакалавра і магістра (ст. 7) є формально однакове формулювання щодо «набуття компетенцій для виконання виробничих функцій певного рівня професійної діяльності, що передбачені для первинних посад у певному виді економічної діяльності». І чому лише економічної? Очевидно, доцільніше було б: «суспільної діяльності».

У зв’язку з цим потребує уточнення та конкретизації поняття «про первинні посади».

9. Ст. 3 «Державна політика в галузі освіти» має бути доповнена чітким формулюванням головної мети і завдань державної політики з навчання і виховання у ВНЗ.

10. Вкрай недосконалим, з численними невизначеностями організаційного, навчально-методичного і наукового спрямування є спеціальний розділ закону, присвячений післядипломній освіті. Із аналізу тексту Закону складається враження, що ця надзвичайно важлива складова освіти (освіта впродовж життя) сьогодні мало кого цікавить, а залишається в Законі лише тому, що традиційно вона начебто має залишатися в структурі освітньої галузі. Мабуть, недаремно в даний час стан і перспективи розвитку післядипломної освіти щонайменшим чином не обговорюються ні на державному рівні, ні громадськістю. Назагал існування післядипломної освіти перетворилося в певну формальність, за якої хтось десь щось робить або має робити. В даний час післядипломна освіта, передусім підвищення кваліфікації, – це одна з найзанедбаніших ділянок освітньої галузі, що неприпустимо.

Із ст. 10 важко зрозуміти, що ж реально в Україні являє собою система післядипломної освіти. З пункту 2 цієї статті випливає, що це підвищення кваліфікації і стажування, яке начебто за формою не є підвищенням кваліфікації.

Але особливою незрозумілим є включення до післядипломної освіти так званої «спеціалізації». Чим у такому випадку це поняття відрізняється від уживаного поняття «спеціалізація» в контексті підготовки фахівців у ВНЗ?

З незрозумілих міркувань у ст. 10 чітко зазначається, що формами післядипломної освіти можуть бути лише асистентура-стажування, інтернатура тощо, які притаманні лише сфері медичної освіти. А як бути з іншими сферами, зокрема, педагогічною, промисловою, правовою тощо?

11. У пункті 9 ст. 10 указано, що «післядипломна освіта здійснюється ВНЗ післядипломної освіти…». А що собою являють ці заклади в контексті університетів, академій, коледжів, інститутів, у законі не визначено. Про їхній можливий статус у тексті Закону ніде не згадується, в тому числі, і в ст. 23 («Типи вищих навчальних закладів»).

Зауважимо, що в даний час так звані ВНЗ післядипломної освіти в багатьох випадках перетворилися в звичайні вищі навчальні заклади, де ведеться підготовка фахівців за окремими ліцензованими спеціальностями (спеціалізаціями) із залученням на засадах погодинної оплати або штатного сумісництва викладачів із тих чи інших університетів чи академій. Рівень власного професорського викладацького складу тут часто-густо далекий від потрібного.

Із наведеного випливає логічний висновок: вищі навчальні заклади післядипломної освіти як окремі структури доцільно вилучити із системи вищих навчальних закладів і включити їх до складу провідних у тому чи іншому регіоні університетів та академій як підрозділи (інститути, факультети, навчально-методичні центри тощо).

Таке нововведення сприятиме поліпшенню організаційної роботи в підсистемі післядипломної освіти, забезпеченню кадрами вищої кваліфікації, і, як наслідок, підвищенню якості післядипломної освіти, її ролі і авторитету на державному і міжнародному рівнях.

12. Статтею 23 передбачається типізація ВНЗ (університети, академії, коледжі) з урахуванням лише кількісних показників (кількість студентів, галузей освіти, спеціальностей тощо). Такий підхід до визначення статусу навчального закладу є штучним, недостатньо обґрунтованим, без доведення правильності та об’єктивності цієї типізації з точки зору показників якості навчальної, методичної і наукової діяльності.

Як наслідок, ВНЗ, де може бути низький рівень наукової і навчальної роботи, де масово навчаються і ті, хто навіть за рівнем своїх здібностей не здатен опановувати навчальні програми, але контингент студентів налічує десятки тисяч, у відповідності до положень Закону автоматично заслуговує на присвоєння університетського статусу. У той же час в Україні є або принципово можуть бути невеликі за кількістю студентів досить авторитетні високопрофесійні заклади, з високим рівнем наукової роботи, професійної і загальної інтелектуальної підготовки студентів, але вони згідно Закону приречені мати лише статус коледжу.

Гігантоманія при цьому стає загрозливим явищем для забезпеченням належної якості освіти та організаційної відповідальності. Негативні приклади ВНЗ-гігантів – добре відомі в Україні. Відтак ст.23 у її теперішньому вигляді має бути знято.

13. Через недосконалість чинного законодавства про вищу освіту в даний час в Україні діє біля 350 вищих навчальних закладів ІІІ – ІV рівня акредитації, багато з яких створені без належної потреби і контролю з боку держави, без виконання належних умов і забезпечення, не дотримуючись чітко вимог щодо ліцензування і акредитації та використовуючи лобізм, корупційні зв’язки тощо. Це стало однією з причин падіння якості вищої освіти взагалі, в тому числі, й у провідних ВНЗ держави. На жаль, запропонований проект нової редакції Закону України «Про вищу освіту» це питання належним чином не врегульовує.

У цьому контексті нагального вирішення потребує також питання законодавчого обмеження щодо створення і забезпечення контролю за діяльністю відокремлених підрозділів ВНЗ (філій і навчально-методичних центрів), які в багатьох випадках перетворилися в офіційні структури з продажу дипломів державного зразка.

Можливо, варто чітко встановити, що такі підрозділи, зокрема філії, обов’язково повинні мати статус юридичної особи з відповідними наслідками щодо ліцензування та акредитації. Законом також має бути передбачено і посилення юридичної відповідальності за порушення законодавства в сфері вищої освіти. В окремих випадках це стосується і не завжди законної діяльності так званих навчально-методичних центрів.

14. Стаття 26 Закону передбачає можливість надання державному вищому навчальному закладу статусу національного, але через відсутність чіткого визначення поняття про цей винятковий статус та умови (критерії) його присвоєння можливість такої високої атестації ВНЗ перетворилося в неконтрольовану, часом безглузду, систему, внаслідок чого цей статус уже присвоєно сотні ВНЗ, що зумовлює його очевидну дискредитацію.

На жаль, сьогодні ніхто, навіть у Міністерстві освіти і науки України, яке широко відкрило двері до надбання цього статусу, не має чіткого уявлення про його змістовне навантаження та щодо того, що означає сам термін «національний».

Неоднозначними з цього приводу є пропозиції народного депутата України Мірошніченка Ю.Р. щодо змін у статті 26 «Національний вищий навчальний заклад». Це стосується передусім визначення статусу національного ВНЗ через механічне входження до 500 рейтингових університетів світу, що нам у найближчі 15-20 років не загрожує, або до 50 рейтингових університетів України, що може зумовлювати щорічні зміни складу цих університетів та зростання непродуктивної бюрократичної катавасії, пов’язаної з цим.

Ми вважаємо, що в зв’язку з дискредитацією статусу «національний ВНЗ» та вакханалією з його присвоєнням має бути накладений мораторій на всі передбачені при цьому пільги. У такому разі є недоцільним і обрання ректорів національних ВНЗ на термін до 7 років. Тому із Закону ця норма має бути поки що вилучена, в усіх випадках доцільно залишити термін до 5 років.

15. У проекті Закону України про внесення змін до Закону України «Про вищу освіту» (автор народний депутат Мірошніченко Ю.Р.) також пропонується ряд важливих змін і доповнень. Але в ситуації, коли сьогодні йдеться про нову редакцію Закону в цілому, прийняття окремого закону про зміни і доповнення до чинного закону є явно недоцільним. Пропозиції Мірошніченка Ю.Р. можуть і повинні бути враховані у винесеній на розгляд і прийняття Верховною Радою України нової редакції Закону України «Про вищу освіту».

Проте тут слід зауважити, що окремі положення проекту Закону Мірошніченка Ю.Р. підтримати не можна в жодному разі. Зокрема, це стосується положення про Державну акредитаційну комісію (ДАК України) – як самоврядну структуру, тим більше з урахуванням мало обґрунтованої процедури утворення складу цієї структури, особливостей організації роботи та завдань. Це є не що інше як шлях подальшої руйнації системи освіти. Створення на запропонованих засадах ДАК України є псевдо реформою, яка суперечить здійснюваній адміністративній реформі, що передбачає скорочення числа органів виконавчої влади.

16. Останнім варіантом проекту нової редакції Закону України «Про вищу освіту» передбачається, що прийом на навчання до вищих навчальних закладів здійснюється з урахуванням трьох показників: результатів зовнішнього незалежного оцінювання, середнього балу документу про загальну середню освіту та балу вищого навчального закладу.

Такий підхід до правил прийому зорієнтований на приниження ролі незалежного оцінювання знань, їх ускладнення без перспективи позитивних наслідків та повернення до старої системи правил прийому, що себе скомпрометувала через можливості корупційних впливів на результати. Очевидно, про «бал вищого навчального закладу» можна говорити лише для обмеженого переліку переважно творчих (артисти, митці, співаки) спеціальностей.

17. Відомо, що головним у діяльності будь-якого навчального закладу є навчально-виховний процес. Проте в Законі України «Про вищу освіту» відсутнє конкретне визначення цього поняття. Через це виявляється нез’ясованим і неоднозначним співвідношення у цьому терміні ваги навчання і виховання.

Але із аналізу законопроекту неважко зрозуміти, що виховна діяльність тут має другорядне значення, що суперечить потребам сьогодення щодо формування освітньо-виховного ідеалу в державі, утвердження гуманістичних світоглядних цінностей, забезпечення культурного і духовного розвитку особистості, виховання українського патріотизму. В окремих статтях попереднього проекту Закону «Про вищу освіту» виховна діяльність ВНЗ пов’язується лише з неоднозначним поняттям про «культурно-виховну роботу». У цьому контексті заслуговує підтримки редакція ст. 21, п. 2 попереднього проекту, де серед завдань ВНЗ є й «українознавче наповнення змісту освіти, забезпечення культурного і духовного розвитку особистості…». Але цього визначення вкрай замало з урахуванням деградаційних процесів у духовному і культурному житті сучасної молоді.

На жаль, в останньому варіанті нової редакції Закону України «Про вищу освіту», надісланому МОН України для обговорення, простежується намагання ще більш неприхильно поставитися до виховної діяльності ВНЗ. Тут пропонується взагалі відмовитися від вживання поняття про «навчально-виховний процес», залишивши у використанні лише поняття про «навчальний процес». Як наслідок, тут уже немає навіть згадки про поняття «культурно-виховна робота», «українознавче наповнення змісту освіти», не кажучи уже про «національне виховання», що хоч поміж іншого часом можна було зустріти у первинній редакції законопроекту.

Тому в проекті нової редакції Закону України «Про вищу освіту» щодо виховання студентської молоді доцільно і необхідно сформулювати окрему статтю.

18. Упродовж усієї історії розвитку вищої освіти жоден ВНЗ України ніколи не входив до 500 найбільш рейтингових університетів світу. Однією з головних причин був і залишається недостатній рівень їхньої наукової і науково-технічної діяльності.

У даний час Президент України Янукович В.Ф. ставить амбіційне державне завдання, аби серед рейтингових університетів світу найближчим часом з’явилися й українські університети. Але за існуючого фінансування та реального стану університетської науки, при тому, що в структурі МОН вперше за роки незалежності зник навіть фаховий «науковий» департамент, це завдання виконати нереально.

Розділ Закону «Наукова, науково-технічна і інноваційна діяльність вищих навчальних закладів» є формальним, таким, що не врегульовує питання розвитку наукової сфери як основи зростання якості вищої освіти. Статті цього розділу не мають позитивно-реформаторського спрямування. Дієвість статей цього розділу Закону є практично нульовою, проконтролювати виконання цих статей реально неможливо. Тому всі намагання досягти необхідного поліпшення якості вищої освіти через зміни в Законі «Про вищу освіту» без утвердження нової державної політики розвитку наукової сфери, яка б за прикладом розвинених країн світу була спрямована на всебічний розвиток науки в університетах, українська вища освіта приречена на неуспіх.

Складається враження, що автори проекту Закону змирилися з існуючим станом науково-дослідної роботи у ВНЗ, постійно наголошуючи в статтях 62 і 63 на долученні до наукових досліджень у ВНЗ установ НАН України та галузевих академій.

Очевидно, що питання університетської науки мають знайти належне відображення при підготовці нової редакції Закону України «Про наукову і науково-технічну діяльність», а також при здійсненні адміністративної реформи в рамках МОН (має знову з’явитися ефективна структура для координації й підтримки університетської науки).

19. У Законі слід чітко встановити, що всі бібліотеки ВНЗ мають статус «наукових бібліотек», адже сьогодні через брак цього статусу виникають значні ускладнення при закупівлі наукової і навчальної літератури.

20. Текстова частина Закону потребує ретельного літературного редагування.

 

Висновок:

 

Запропонований проект нової редакції Закону України «Про вищу освіту» з урахуванням висловлених зауважень і пропозицій потребує суттєвого доопрацювання.

 

Схвалено Президією АН вищої школи України 10 грудня 2010 року

 

 

Президент АН ВШ України                                                       Дробноход М.І.